山东问题，日本要求直接交涉，经国民一致反对，外交部于一九二一年十月初五，十一月初三两次拒绝后，决意在华府会议提出。英美两国代表，怕中国提出山东问题，于大会进行有碍；乃出而调停，劝我国及日本，在华盛顿会议之外，开始交涉，英美各派两人列席旁听。我国代表，主张无论交涉得有解决与否，均须报告大会。此项交涉，于十二月初一日开始。因胶济铁路，我国主张即时收回，款分六期交付（交涉解决后。九个月，付第一期款。其余五期，以六个月为一期）。日本要求我借日款赎回；会计技术人员，均须聘用日本人。至二十一日，交涉停顿。一九二二年一月四日，经英美调停，再行开议。初五日，又停顿。十一日，第三次开议。两国意见，仍彼此相左。二十日，英美提出具体调停条件：劝我发十五年期的国库证券，将胶济路收回。五年之后，随时得将证券全数偿还（但须于六个月之前，预行通告）。而派日本人为车务总管及总司计。两国代表，各电本国政府请示。二十七日，再开谈判。三十一日，订成条约二十八条（全文见《东方杂志》十九卷第五号）。其大略办法：
    胶州租借地，归还中国。其移交行政权和公产，——并处理其他相同的事务，由中日各派委员三人，组织一联合委员会办理（第一、第二条）。
    公产除日本建造领事馆所需，和日本人民团体所需（包括公学祠庙墓地等），无偿交还中国。——惟日本政府所买得、建造、或曾加修理、加造的，中国应除去使用折价外，给与

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