通过征收方式，城市赚取了土地差价，用于补充地方财政，发展城市建设。农民和村集体获得一些经济补偿，却永久性地失去了土地的所有权、使用权。

    在目前的政策下，乡村土地仍然不可用于外来建设，大型产业项目很难落地乡村。

    同地不同权的土地制度，虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线，但也导致农村产业发展远远滞后于城市。

    原先在县域之内，城镇开发占用多少农地，可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区（闲置的农宅、废弃的厂房），将村民转移至小楼集中居住，原来的农村建设用地则复垦为耕地。

    在一减一增之间，往往会节余出不少建设用地指标，农村便可将其卖到城市中换取资金，分享城市化红利。

    城市购得指标后才有资格继续扩张国有建设用地、建新区。

    “增减挂钩”政策的出现，在一定程度上解决了城市招商用地难题、缓和了城乡矛盾，但是张峰经过深入调查后发现节余指标的流转受额度限制，且指标卖入城市后，农村会更局限于农业，根本没有提升的空间。

    在此背景下，来自省城和京城部委的专家学者提出深化“增减挂钩”改革制度。

    经过沟通和协商，张峰代表天宁市与京城部委、省城部门和天宁市签订三方协议，将乡镇范围内农用地转为建设用地的审批权从省级自然资源主管部门下放至天宁市。

    根据专家设计的方案，“小挂钩

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